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全民國防教育：發展、分工與責任 ( 一 )

本文為「98年全民國防教育學術研討會」論文

發表：王崑義
主辦：國防大學
日期：民國98年10月16日（星期五）
地點：國防大學復興崗校區資訊圖書中心五樓會議廳

全民國防教育：發展、分工與責任

──兼論大學國防通識教育的實施與運作

王崑義

（淡江大學國際事務與戰略所兼任教授）

摘要

「全民國防」是以軍民為一體，並以文武合一的形式呈現，在當代戰爭已經不分前方、後方，平時與戰時的範圍下，如何運用民間可以使用的資源，結合民眾的精神意志，建構出一個總體防衛的力量，是一國施行全民國防教育最重要的目標。近代「全民國防」思想發軔於18世紀末期的法國，爾後並逐步向德國、美國、俄羅斯、中國等大國擴展，並全面性的為各國所接受與施行。我國實施全民國防教育甚早，從之前的軍訓教育到2005年全民國防教育法的施行，軍訓教育轉型為「國防通識教育」，這已是我國努力讓全民國防教育法治化的重要里程碑。本文除了闡述全民國防教育的理念之外，並就各國的發展，我國全民國防教育的分工、職責進行梳理，最後並對大學國防通識教育提出分析與建言。

關鍵字：全民國防、群眾性防衛、總體戰爭、全民國防教育法、國防通識教育

壹、前言

近年來，中共對我國軍事威脅與企圖，從不因為冷戰的結束與兩岸民間交流熱絡而有所降低。在彼岸不斷追求「富國強兵」之策下，兩岸之間除了武器的能力已經有所失衡之外，我國更因少子化的趨勢，讓國軍總員額也跟著不斷下降。在彼長我消的情況下，台海的戰略平衡已逐步向中共傾斜。有鑑於此，我國的國家安全除有賴國軍持續建軍備戰外，更有賴全體國民共體時艱，建構全民國防，以因應兩岸在和平共榮時期，可能發生急遽的變局。

我國立法院在2000年1月通過《國防法》，其中第三條明定「中華民國之國防為全民國防，包括國防軍事、全民防衛及與國防有關之政治、經濟、心理、科技等直接、間接有助於達成國防目的之事務」。而在《國防法》第二十九條中也明定「中央及地方政府各機關應推廣國民之國防教育，增進國防知識及防衛國家之意識，並對國防所需之人力、物力、財力及其他相關資源，依職權積極策劃辦理」。自此之後，陸續衍生相關具體的國防教育相關法案、作法與活動後，逐步形成一套明確的全民國防教育施行機制。

其中，以《全民國防教育法》的立法為重要里程碑。該法於2005年1月通過，並於2006年2月2日正式實施。根據《全民國防教育法》的條文內容，政府撤退來台後實行半個多世紀的軍訓教育課程，也自95學年度起改制為「國防通識」課程。本文將簡述全民國防教育理念的發展、簡介當前各主要國家全民國防教育，並且藉由探討我國大學國防通識課程之制定與發展，對後大學國防通識課程的推廣與宣導提供相關政策建言。

貳、全民國防的意含與發展

一、全民國防概念之緣起與演進

近代「全民國防」思想發軔於18世紀末期的法國。1789年法國大革命爆發，使法國由古老舊王朝搖身一變成為革命的共和國，引發周邊國家皇室的不安，擔憂國民群起效尤而威脅到自身執政的地位。周邊鄰國因而在1792年組成「第一聯盟」，[1]試圖摧毀法蘭西共和國，以杜絕革命的火花向四周蔓延。為了捍衛革命成果，法國革命政府在1793年8月23日宣佈：「即日起，到敵軍完全被逐出共和國領土時為止，所有公民都有服兵役的義務」。到1794年底為止，法國陸軍總兵員數已達100萬人，建立了羅馬兵團之後歐洲最龐大的兵力。[2]

此種「全民皆兵」（nation in arms）的觀念與制度，不僅使法軍兵員數量大幅增加，讓法軍在戰場上幾乎都能獲得壓倒性的數量優勢，也使法軍指揮官敢於打硬仗。不出一年時間，法國境內已無敵人蹤跡，徵兵制從此之後獲得法國政府的延續實施。「全民皆兵」意味著軍隊成為人民的軍隊，為自由、平等、博愛而戰，不再是革命之前國王的私人武力，為王朝的目標與榮譽而戰，與老百姓無關。這項全面徵兵的制度此後也陸續獲得歐洲國家普遍採用，[3]可謂近代「全民國防」的濫觴。

1935年，德國前參謀總長魯登道夫（Eric Friedrich W. Ludendorf）將軍發表《總體戰》一書。魯登道夫認為德國之所以會在第一次世界大戰以戰敗收場，乃是未實行「總體戰爭」之故，因而提出「總體戰爭」的觀念。總體戰爭要求國家在平時各方面應為戰爭預作準備，因為現代戰爭中很難區分前線與後方，所以戰爭準備不僅以軍隊為目標，人民同樣是戰爭中不可或缺的重要因素。人民的心理力量牽動著軍隊的戰力，影響軍隊能否團結一致以發揮戰力。所以總體戰的本質需要民族的總體力量，因為總體戰的目標是針對整個民族，全國國民應視為全民族的一種型態，如此才能實踐總體戰爭的真諦。[4]

二次大戰之後，隨著軍事科技的革命性發展，飛機、火箭、飛彈的技術日益精進與運用，使得前線後方可直接遭受敵方火力的攻擊，戰爭中的前線與後方已經難以區隔，所以總體戰的理念經過半世紀的演變，逐漸轉變為「全民國防」的概念。原先動員全國國力從事戰爭的概念雖未曾改變，但是防衛的核心已逐漸轉移至強調人民自我防衛，而不再是軍事作戰的附屬品。全民化的防衛概念也透過不同的形式加以落實。[5]

二、全民國防的內涵

若將「全民國防」一詞拆解為「全民」與「國防」兩部份，前者指的是準備戰爭的一種型態或方式；後者指的是戰爭準備。就字面上來看，「全民」即全體人民，更具體而言應該解釋為「集體意志」與「行動」的一群人民，國家匯集群體人民共同的認知、意志與行動，展現面對外來國家安全威脅時的一種國防機制。「國防」一詞顧名思義，為國家抵禦外敵的簡稱，就內含而言，國防是國家保衛領土、人民、主權的安全，所採取的一種必要戰爭準備。[6]

我國的國防報告書將「全民國防」譯為（All Out Defense），國際間有時則譯為「Total Defense」。國際學者在論述相關領域時，也常使用「Civilian-Based Defense，簡稱CBD），中文則譯為「群眾性防衛」、「平民防衛」、「人民防衛」、「社會性防衛」等不一。[7]

「群眾性防衛」理論源自於1960年代中期由吉恩‧夏普（Gene Sharp）、亞當‧羅伯斯（Adam Roberts）、迪奧多‧艾伯特（Theodore Ebert）等人所提出的政治學新名詞。他們結合了俄國文學家托爾斯泰（Leo Tolstoy）、英國哲學家羅素（Bertrand Russell）非暴力抗爭（nonviolent resistance）觀點，以及印度聖雄甘地（Mohandas Karamchand Gandi）的不合作、不服從抗爭理念。將「群眾性防衛」定位為民間型式的群眾防衛，主張以非軍事防衛措施，經由人民之團結，並結合大眾傳播媒體之影響力，達到左右國內政策，或排拒外敵侵略之效果。[8]

然而兩者相較，我國的「全民國防」理念並不完全等同於「群眾性防衛」或「平民防衛」，因為「群眾性防衛」指的是平民透過非軍事途徑、非暴力手段來嚇阻對國家的內外攻擊，可算是針對軍事防衛的另一種反向思考。吉恩‧夏普認為「群眾性防衛」至少能取代軍事手段，在嚇阻與防衛上做出巨大的貢獻。[9]然而衡量我國特殊的國家安全環境，「群眾性防衛」仍然無法有效抵抗外敵入侵，取代傳統以軍事為主的國防，頂多只能視為軍事防衛之外的輔助措施。軍事防衛強調的是主動攻擊、主動防禦與被動防禦，所以軍事防衛才是保障台海和平之後盾，而非「群眾性防衛」。[10]

事實上，「全民國防」具有比「群眾性防衛」或「平民防衛」更廣義的解釋。「全民國防」是全體人民直接或間接關心、參與之國防相關事務，有助於國家安全的維護。簡而言之，「全民國防」是全體國民共同參與戰爭準備的一種型態，是以國防武力為中心，以全民防衛為關鍵，[11]即全國百姓不分職業、性別、年齡都應該秉持著「國家興亡，人人有責」的理念一同捍衛國家安全。[12]

三、我國全民國防的發展

「全民國防」的概念在中國古代既已成形。古時國君在農閒期間，召集農民練習作戰技能。如周代「井田制度」首創寓兵於農的觀念、春秋戰國時代齊國管仲倡議的「什伍之法」、宋朝王安石創立的「保甲制度」則首開民兵之先例、明鄭台灣時期的「屯兵制」等均是「全民國防」的案例。[13]

對日抗戰期間，為動員民間物力直接或間接支援作戰，國民政府設有「國家總動員會議」，並於1942年頒佈「國家總動員法」。國民政府撤退來台後，為防範中共武力犯台與伺機反攻大陸，於1954年「國防會議」下設置「國防計畫局」；1967年編組成立「國家總動員委員會」，隸屬於國家安全會議。[14]1991年5月1日終止動員戡亂臨時條款後，為避免國人因而喪失憂患意識，儘管當時「全民國防」的理念在我國尚未成熟，但是我國政府仍不斷呼籲全體國民支持國防政策。前國防部長陳履安在《民國八十一年國防報告書》中即指出：「現代國防為全民國防，需獲得全體國民的支持，才能發揮整體的力量，[15]達到保障國家安全的目的。」[16]

尤其在1996年3月台海危機期間，中共對台灣一連串文攻武嚇的舉措，造成我國股市大跌、移民倍增與外資對我投資大減，對我經濟發展與民心士氣造成嚴重衝擊。於是乎建構「全民國防」，以增進全民信心、厚植全民防衛意識的理念，普遍獲得我國各界所重視。[17]

我國政府自《民國九十一年版國防報告書》第二篇的國家安全戰略章節中，即明確地指出「在軍事上，建立全民國防，加強全民心防」；第三章國家安全政策內，則記載「擴大民眾參與國防，凝聚全民國防共識」，以喚起「國防安全人人有責、國防建設人人參與」，形成「全民關注、全民支持、全民參與」的生存共識…..。在第四章的「國防施政方針」提到「強化全民國防」時亦指出：一、以憲政建設為基礎、軍事建設為核心、以經濟建設為後盾、以心理建設為動力，貫徹「國防與民生合一」政策，有效運用全國人力、物力、財力，支持防衛作戰整備，強化全民國防力量；二、落實《全民防衛動員準備法》實質工作之推動。由以上國防報告書內容對全民國防理念的闡述，彰顯全民國防逐漸成為我國建軍備戰的概念核心。[18]

然而我國全民防衛動員準備之相關法源部份，原係由《兵役法》、《軍事徵用法》、《國家總動員法》三大法系所建構而成。惟自政府於1991年宣布終止「動員戡亂」相關法源後，除《兵役法》系列法案外，其餘均列為「備用性法規」。[19]直到行政院於1997年將原「國家總動員」全面調整為「全民防衛動員準備」業務機制，分別於2001年1月、2001年11月、2005年2月分別制定《國防法》、《全民總動員法》、《全民國防教育法》，取代不合時宜的《國家總動員法》，將過去動員準備事項由「行政命令」提升至「法律」層級。自此之後，我國的全民國防理念由抗戰時期的「總體戰」概念，延續到政府撤退來台的「全民（黨政軍）聯合作戰」思維，進而轉變為今日「全民國防」的理念。[20]

( 未完，待續 )

[1] 反法第一聯盟包括：奧地利、薩丁尼亞、那普勒斯王國、普魯士、西班牙與英國等國。

[2] 鈕先鍾，《西方戰略思想史》，（台北：麥田出版社，1995），頁191-192。

[3] 鈕先鍾，前揭書，頁192。

[4] 楊蔚，《總體戰爭新論》，（台北，河南同鄉雜誌社，1982年3月），頁2-3；魯登道夫（Eric Friedrich W. Ludendorf）著，戴耀先譯，《總體戰》，（北京：解放軍出版社，1988年11月），頁2、13；陳華凱，〈全民國防與軍事互信機制－毛與盾的辯論〉，《復興崗學報》，第92期，2008年，頁138。

[5] 陳華凱，前揭書，頁139。

[6] 陳子平，〈「全民國防意」涵演進「國家安全」〉，收錄於張文廣主編，《全民國防與國家安全之剖析》，（桃園，國防大學，2008年8月），頁33-34。

[7] 周寶明，《全民國防：大學暨在職教育授課參考》，（台北，國防部總政治作戰局，2007年5月），頁8。

[8] 張洋培，〈群眾性公民防衛（CBD）對台灣安全的衝擊與啟示〉，《全民國防與國家安全學術研討會實錄》，（台北：台灣國家和平與安全協會，2001年10月），頁209。

[9] 吉恩‧夏普（Gene Sharp）著，李方譯，《群眾性防衛》（Civilian-Based Defense），（台北，前衛出版社，1994年12月），頁212。另英文版參閱Gene Sharp, The Politics of Nonviolent Action. ( Porter Sargent Publishers.1973.)

[10] 林正義，《國防部八十八年度委託研究報告－如額落實全民國防摘要報告》，（台北：國防部，1999年5月），頁5-6。

[11] 鄧定秩，〈泛論全民國防〉，《中華戰略學刊》，2000年秋季號，頁81。

[12] 周寶明，前揭書，頁9-10。

[13] 陳子平，前揭書，頁17。

[14] 陳子平，前揭書，頁17-18。

[15] 從1995年7月至1996年3月，國內資金外流約計3千億，股市成交量由每日500億，降至200億，外資來台投資呈現負成長50%，參閱〈中共頻吹演習號，台灣經濟受衝擊〉，《中國時報》，1997年3月7日，版1；〈三次共軍演習期間我國內經濟之情勢變化及兩岸經貿展望〉，《焦點經濟問題檢析系列》，（台北：經濟部研發會，1997年1月），頁8。